Prepis | 5. prednáška: Nástroje rozpočtovej politiky v čase hospodárskeho oslabenia (Vladimír Vaňo) - Univerzita pre moderné Slovensko

Prečo sa vlády usilujú bojovať s recesiou

• Pravidelne sa opakujúce hospodárske cykly sú dôsledkom procesov v súkromnom podnikateľskom sektore (či už ide o najkratší cyklus zásob, alebo dlhý makroekonomický cyklus spojený s technologickými inováciami).
• Podnikateľský sektor (prevažne súkromný) je nielen dominantným zamestnávateľom v ekonomike, ale jediným ekonomicky produktívnym sektorom hospodárstva: štát len prerozdeľuje daňové príjmy prostredníctvom verejných služieb.
• Napriek tomu sa pri pravidelnej opakujúcich obdobiach recesie objavuje zvýšená iniciatíva vlád, ktoré hľadajú rozpočtové a iné nástroje na „riešenie“ hospodárskeho oslabenia.
• Pravidelne sa opakujúce hospodárske cykly sprevádzajú v čase recesie aj cyklické nárasty nezamestnanosti. Preto sa vlády a politici usilujú angažovať najmä počas hospodárskeho oslabenia s cieľom zmierniť dôsledky recesie na domácnosti a voličov.
• Je však rozpočtová politika pre hospodárstvo v čase recesie zázračným všeliekom, alebo naopak súčasťou problémov, ktoré sprevádzajú obdobie ekonomického oslabenia?

Cyklické prehĺbenie deficitu ako dôsledok recesie

• Verejné financie sú nástrojom prerozdeľovania daňových príjmov prostredníctvom poskytovania verejných služieb.
• Obdobie hospodárskeho oslabenia sa spája aj s cyklickým oslabením základne, z ktorej sa objem daňových príjmov odvodzuje: klesá objem predaja aj maloobchodné tržby (spotrebné dane, DPH), klesá ziskovosť firiem (daň z príjmu právnických osôb), klesá aj zamestnanosť (daň z príjmu fyzických osôb).
• Na druhej strane, objem verejných služieb poskytovaných z rozpočtových výdavkov dokonca v niektorých prípadoch naopak rastie (najmä v oblasti sociálnych vecí, kde je v dôsledku nárastu nezamestnanosti viac ľudí odkázaných sa záchrannú sieť sociálneho systému).
• Okrem toho majú politici v čase recesie snahu zmierniť jej negatívny vplyv dodatočnými „rozpočtovými stimulmi“, zvýšením výdavkov v niektorých kapitolách. Takéto snahy však majú diametrálne odlišný efekt v závislosti od toho, ako vyzerá štruktúra hospodárstva, najmä aký je pomer medzi domácim a zahraničným dopytom, ktorý rozhoduje o sile hospodárskej aktivity.
• Dôsledkom tohto nesúladu medzi cyklickým oslabením rozpočtových príjmov a zvýšením niektorých rozpočtových výdavkov je cyklické prehĺbenie rozpočtových deficitov. To sa počas ostatnej recesie nevyhlo takmer žiadnej krajine v EU, kde sa priemerný deficit v roku 2009 zvýšil na viac než 6% HDP.
• Rozsah prehĺbenia deficitu závisel nielen od toho, v akej kondícii zastihla recesia jednotlivé verejné financie (ako vlády krajín hospodárili pred recesiou), ale aj od štruktúry domácej ekonomiky (ktorá ovplyvňuje nielen vplyv recesie na pokles daňových príjmov, ale napríklad aj nárast nezamestnanosti).

Teória automatického stabilizátora

• Sedliacky rozum hovorí, že ak pri poklese hospodárskej aktivity a znížení tržieb musia škrtať náklady (a zamestnanosť firmy), mali by na pokles daňových príjmov podobnou adekvátnou zmenou výdavkov reagovať aj verejné financie.
• Teória automatického stabilizátora však predpokladá, že kým v čase recesie oslabenie objemu investícií firiem (I), a v dôsledku nárastu nezamestnanosti aj konečnej spotreby domácností ( C) pôsobí na hospodársku aktivitu negatívne, aj zvýšeným deficitom podporený vývoj konečnej spotreby vlády (G) by mal pomôcť zmierniť hospodárske oslabenie. Táto teória však predpokladá model ekonomiky, kde externý dopyt nehrá tak dôležitú úlohu.
• Podľa tejto teórie je dočasné zvýšenie deficitu verejných financií príspevkom k zmierneniu hĺbky hospodárskeho oslabenia, respektíve jeho dôsledkov na domácnosti. Či už dodatočnými výdavkovými stimulmi, alebo pomalším znižovaním rozpočtových výdavkov, než bol prepad rozpočtových príjmov.
• Okrem relatívne nízkej otvorenosti domácej ekonomiky táto teória predpokladá aj relatívne nízku úroveň verejného dlhu, ktorý dočasné prehĺbenie deficitu zvyšuje.

Cyklus v hospodárstve verzus cyklus vo verejných financiách

• Teóriu automatického stabilizátora možno účinne uplatniť najmä v menej otvorených ekonomikách (kde domáci dopyt domácností (C), firiem (I) a vlády (G) má dominantnú váhu oproti externému dopytu, ktorý ovplyvňuje bilanciu zahraničného obchodu, no najmä objem priemyselných tržieb a zamestnanosti).
• Okrem toho, táto teória implicitne predpokladá, že aby si mohol štát v horších časoch dovoliť hospodárenie s prehĺbeným deficitom, musí si na to vytvoriť priestor v dobrých časoch, v časoch expanzie, kedy by vyrovnaným, alebo prebytkovým hospodárením štátneho rozpočtu mala klesať výška verejného dlhu.
• Teória o dočasných rozpočtových prebytkoch v cyklicky sa opakujúcich recesiách je preto podmienená tým, aby sa spolu so sínusoidami hospodárskeho cyklu vyvíjalo v cykloch aj hospodárenie verejných financií: s vyrovnanými alebo prebytkovými rozpočtami v čase expanzie, aby v čase recesie existoval priestor na dočasné deficity.
• Popieranie tejto logiky v prípade mnohých európskych ekonomík, ktoré ani v dobrých časoch neznižovali svoj verejný dlh viedlo k tomu, že cyklické prehĺbenie deficitu, inak tiež prirodzená súčasť hospodárskeho cyklu, viedlo k zhoršeniu stavu verejných financií na neudržateľné úrovne.

Šetriť, alebo míňať v zlých časoch?

• Prečo sa potom napriek teórii o príspevku dočasného prehĺbenia deficitu napriek tomu počas recesie volá po škrtaní vo verejných výdavkoch a k znižovaniu deficitov?
• V prvom rade najmä preto, že dočasné, recesiou zvýšené deficity narážajú na „úverové limity“, ktoré majú krajiny na dlhopisovom trhu k dispozícii.
• Najmä pri kombinácii vysokého verejného dlhu a nárastu deficitu verejných financií penalizujú dlhopisové trhy krajiny zvýšením rizikovej prirážky, ceny za podstúpenie zvýšeného úverového rizika.
• V extrémnom prípade najmä krajiny s vysokým dlhom čelia sťaženiu dostupnosti nových pôžičiek (prostredníctvom pravidelných aukcií dlhopisov). Bez tých pri refinancovaní verejného dlhu môžu byť nútené siahnuť po prekleňovacej pôžičke od nadnárodných veriteľov (príklad záchrannej pôžičky MMF pre Maďarsko v októbri 2008).
• O účinnosti dočasného prehĺbenia deficitného hospodárenia verejných financií možno hypoteticky diskutovať v prípade USA, ktorých ekonomika má dve dôležité špecifiká:
  •  Je závislá najmä od domáceho dopytu.
  •  Používa najdôležitejšiu rezervnú menu sveta, vďaka ktorej má prístup k devízovým rezervám svetových centrálnych bánk a aj recesiou prehĺbené deficitné hospodárenie dokáže bezproblémovo refinancovať emisiami nových federálnych štátnych dlhopisov.

Deficit a kredibilita verejných financií

• Najmä stav verejných financií (vývoj deficitu a výšky verejného dlhu) je najdôležitejšou súčasťou hodnotenia ratingu krajiny (jeho najdôležitejšou známkou je v plnom znení „rating dlhodobých záväzkov vlády“).
• Neprimerané zhoršenie stavu verejných financií môže preto viesť k zhoršeniu ratingu.
• Horší rating je na dlhopisovom trhu penalizovaný vyššou rizikovou prirážkou za podstúpenie úverového rizika voči vláde (pri kúpe jej štátnych dlhopisov).
• Horší rating a vyššia riziková prirážka znamená zvýšenie úrokových nákladov, ktoré každoročne verejné financie musia platiť za staré dlhy. Naopak, lepší rating znamená nižšie úrokové náklady, nižšie výdavky za obsluhu starého dlhu. Nižšie úrokové náklady môže vláda použiť na zníženie deficitu, alebo v prioritných výdavkových kapitolách.
• Zdravé hospodárenie verejných financií sa preto v dlhodobom horizonte krajine „oplatí“: jej vyššia kredibilita pomáha zlacniť dlhovú službu, ale aj lepšie presvedčiť potenciálnych investorov o stabilnejšom podnikateľskom prostredí v krajine s vyšším ratingom.

Záchranná sieť a podpora motora rastu: Význam priamych daní

• Prehĺbenie deficitu verejných financií je cyklickou súčasťou hospodárskeho vývoja. Okrem iného súvisí napríklad aj s nárastom počtu ľudí závislých od záchrannej siete sociálneho systému. Pre zníženie týchto nákladov je však kľúčové oživenie tvorby nových pracovných miest. Dominantným zamestnávateľom je súkromný sektor.
• Motorom hospodárskeho života je súkromný podnikateľský sektor. Ten je aj motorom obnoveného hospodárskeho rastu a tvorby nových pracovných miest po recesii.
• Súčasťou „vzťahu“ medzi verejnými financiami a súkromným sektorom sú priame dane, najmä daň zo zisku.
• Priame dane sú na jednej strane súčasťou príjmov štátneho rozpočtu, na druhej strane majú aj motivačný (alebo demotivačný vplyv) na podnikateľské správanie súkromného sektora.
• Udržateľnou odpoveďou tak na zhoršenie situácie na trhu práce, ale aj vo verejných financiách, je čo najskoršie oživenie hospodárskeho rastu, ktorý stojí a padá na podnikateľskej aktivite súkromného sektora.
• Preto dokonca aj v obdobiach, kedy sa krajiny usilujú o zníženie deficitov verejných financií, siahajú zároveň aj po opatreniach na zníženie priamych daní, ako motivačného prvku, ktorý ma podporiť čo najrýchlejšie oživenie rastu a tvorby nových pracovných miest (a v strednodobom horizonte sa spolu s oživeným rastom posilnia aj rozpočtové príjmy).

Odkiaľ berie štát príjmy: Prečo zvyšovanie nepriamych daní

• Zníženie deficitu verejných financií po tom, čo ho cyklicky prehĺbila recesia, možno v krátkodobom horizonte dosiahnuť len troma cestami:
  1. Zvýšením daňových príjmov.
  2. Škrtmi vo verejných výdavkoch.
  3. Kombináciou príjmových a výdavkových opatrení.
• Pri pohľade na stranu príjmov je dôležité pozrieť sa na to, akú váhu na daňových príjmoch majú najdôležitejšie položky:
  • Tri štvrtiny daňových príjmov predstavujú nepriame dane:
    • Polovicu DPH (daň z pridanej hodnoty).
    • Štvrtinu spotrebné dane.
    • Necelú pätinu daňových príjmov predstavuje daň z príjmu právnických osôb (daň zo zisku).
    • V prípade Slovenska je dobré pripomenúť aj to, že okrem domácich daňových príjmov predstavujú dôležitú príjmovú položku príjmy z rozpočtu EU, takzvané eurofondy. Tie na príjmovej strane predstavujú takmer štvrtinu.
    • Daň zo zisku má okrem príjmovej funkcie pre verejné financie aj motivačnú úlohu pre súkromný sektor, od aktivity ktorého závisí oživenie rastu aj tvorby nových pracovných miest.
    • Vysoký podiel nepriamych daní na celkových daňových príjmoch (tri štvrtiny), preto pri úvahách o príjmových opatreniach na zníženie deficitu nedovoľuje, aby sa nevenovala pozornosť týmto najobjemnejším položkám (DPH a spotrebným daniam). V čase recesie po ich zvýšení museli siahnuť mnohé krajiny regiónu (Rumunsko zvýšilo vlani DPH o 5 percentuálnych bodov, Veľká Británia o 2,5 p.b., atď).
    • Keďže nepriame dane zaťažujú spotrebu, ktorá je nad rámec minimálnych životných potrieb vecou vlastného rozhodnutia každej domácnosti, považujú sa aj za spravodlivejšiu formu zdaňovania (pri porovnateľnom príjme zaplatia viac daní tie domácnosti, ktoré viac míňajú, než tie, ktoré sú šetrnejšie).

Kde sa nabrali deficity: Ako škrtať

• Pri tak komplexnej téme, akou sú výdavky štátneho rozpočtu, a kde hľadať priestor na výdavkové škrty je dôležité pripomenúť si vzťah medzi hospodárskym rastom pred recesiou, a rozpočtovými výdavkami.
• Ešte v posledných rokoch pred recesiou, spolu s mimoriadne silným rastom hospodárskej výkonnosti rástol viac než solídnym tempom aj objem daňových príjmov štátneho rozpočtu (graf).
• Silný rast daňových príjmov sa pred recesiou nevyužil na vyrovnanie štátneho rozpočtu: spolu s vyššími príjmami rástli aj výdavky štátneho rozpočtu, štát aj v rokoch rekordného rastu pred recesiou hospodáril s deficitmi.
• Keďže každoročné deficity boli nižšie, než tempo hospodárskeho rastu, relatívna miera dlhu v pomere k HDP sa znižovala, až na menej než 28% HDP na konci roku 2008.
• Pri diskusiách o rozpočtových škrtoch si však treba pripomenúť, že nejde o úlohu škrtania z dlhoročného nemenného statusu quo, ale len o návrat k úrovni výdavkov spred nie tak dlhého obdobia (a daňovník sa pri pohľade na rast výdavkov za ostatné roky môže rovnako tak pýtať, či adekvátne rástol objem, či kvalita poskytovaných verejných služieb, napríklad v porovnaní s rokom 2005).

Prečo škrtať napriek krehkému rastu

• Najlepšou odpoveďou na to, aká je pre malú a otvorenú ekonomiku odpoveď na „dilemu“, či v čase hospodárskeho oslabenia v mene udržania zdravia verejných financií usilovať o čo najrýchlejšie zníženie deficitu, alebo naopak „podporiť“ hospodárske oslabenie dočasným deficitným hospodárením je pohľad na štruktúru jednotlivých výdavkových zložiek slovenského HDP.
• Konečná spotreba verejnej správy predstavuje len 18% zo slovenského HDP.
• To, že Slovensko je mimoriadne otvorenou ekonomikou ilustruje napríklad skutočnosť, že celkový obrat zahraničného obchodu (súčet dovozu a vývozu) je viac než 1,6-násobkom slovenského ročného HDP.
• To znamená, že ani mimoriadne zvýšenie výdavkov štátneho rozpočtu (ktoré so sebou prináša zhoršenie kredibility verejných financií, ratingu, atď), nemá v prípade krajiny, akou je Slovensko šancu kompenzovať už aj mierny pokles externého dopytu (vývozov). V prípade oslabenia externého dopytu je snaha podporiť hospodárstvo vyššími verejnými výdavkami v prípade krajiny, akou je Slovensko, bojom s veternými mlynmi.
• Naopak, zdravé verejné financie a súvisiaci dobrý rating prispieva k vyššej regionálnej konkurencieschopnosti slovenského hospodárstva.

Verejné financie: súčasť problému, alebo riešenia?

• Najmä v prípade malých a mimoriadne otvorených ekonomík, akou je tá slovenská, je preto nereálne čo i len predstierať, že by automatický stabilizátor deficitu verejných financií citeľne ovplyvnil, či zvrátil priebeh recesie.
• Naopak, neudržateľné prehĺbenie deficitu verejných financií môže nielen poškodiť kredibilitu verejných financií, zdražiť úroky požadované investormi na dlhopisovom trhu za refinancovanie splatného verejného dlhu, ale neskoršou potrebou zvýšenia daňového zaťaženia môže oslabiť tempo opätovného hospodárskeho oživenia.
• V prípade malých a otvorených ekonomík je preto oveľa dôležitejší príspevok disciplinovaných verejných financií (s čo najnižším deficitom) k stabilnému hospodárskemu prostrediu a lepšej konkurencieschopnosti, než príspevok rozpočtových stimulov k zvýšeniu domáceho dopytu.
• V prípade malej a otvorenej ekonomiky musia byť preto v čase hospodárskeho oslabenia v rozpočtovej politike dve najdôležitejšie priority:

1.  Udržanie a posilnenie konkurencieschopnosti podnikateľského a investorského prostredia. To je najdôležitejším predpokladom pre čo najskoršie obnovenie súkromným podnikateľským sektorom ťahaného hospodárskeho rastu. Len ten je udržateľným strednodobým riešením recesiou oslabenej situácie na trhu práce, ako aj oslabenia príjmov verejných financií.
2. Udržanie kredibility verejných financií. Zodpovedný vývoj deficitu verejných financií je kľúčový nielen pre udržanie ratingu a s tým súvisiacich úrokových nákladov na refinancovanie verejného dlhu. Udržanie ratingu súvisí aj s vnímaním stability krajiny v očiach zahraničných priamych investorov (a s nimi súvisiacich pracovných miest). Naopak, zvýšenie úročenia pôžičiek štátu, ako najmenej rizikového dlžníka na danom trhu, sa negatívne dotýka aj vývoja úrokov pre súkromný sektor.

Záver

• Pre malé a otvorené ekonomiky môžu byť preto deficitné verejné financie oveľa viac než riešením (pomocou v zlých časoch) skôr súčasťou problému (ohrozenia kredibility, úrokových nákladov pre štát aj súkromný sektor, zneistením zahraničných investorov, oslabením motivácie domáceho súkromného sektora usilovať sa o čo najskoršie oživenie rastu, v konečnom dôsledku aj tvorby nových pracovných miest).